"没有条件硬要上，怎能不形式主义？"

► 采访 观察者网 李泠

文山会海、任性问责、一票否决、频繁检查、精准填表……近年来，形式主义在基层不断被吐槽，却似仍有蔓延之势。

近日，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（下文简称《通知》），明确提出将2019年作为“基层减负年”。《通知》中还就如何遏制形式主义歪风，列出“严格控制层层发文、层层开会”、严格控制督查检查总量等具体指导。

基层苦形式主义久矣，这次的《通知》是否能根治顽疾？观察者网就此采访了曾做过相关调研的中国社科院政治学研究所所长房宁。

解决形式主义，还得先改变“顶格管理”

观察者网：《通知》里明确要求“少开会、开短会，开管用的会。……不再层层开会……”请问以往为什么这么多会？吐槽会多的声音一直未断，为什么之前都难以改过来？

房宁：形式主义什么时候都是存在的，但如果发展到比较严重、普遍的状况，恐怕就有一些深层次的管理以及理念上的问题了。

近一时期，我们也做了一些有关这方面问题的调研。的确，现实中特别是在基层，所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的，而且大有愈演愈烈之势。所以，我想这就是中央发专门文件的原因。

当前形式主义问题的出现和发展有多方面原因，不能一一赘述。我是理论工作者，还是从专业角度谈谈看法吧。从公共管理学的角度看，普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。

然而，实行顶格管理，追求最优化，是要有前提的。首先，需要最优条件；其次，要付出最高代价与成本。而在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求，就会造成包括形式主义在内的很多问题。

顶格管理，一是会推高了管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，以致各种工作就难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走，“比比划划假作为”随处可见。

资料图：东方IC

观察者网：能否具体分析一下顶格管理是如何带来形式主义？

房宁：先说“最全事项”。

做任何事情永远是要有重点的，不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了，一来就是“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，都要到管理界面，所谓“上面千条线，底下一根针”、“上面千把锤，底下一根钉”。

说到国家与社会治理，治理也好、管理也罢，在上面就是一个想法，到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上的工作任务实在是太多了，这也要管，那也要做，结果事情往往是越做越多。因为社会适应性反应，一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如，查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的，“多只香炉多只鬼”。

其次， “最高标准”。

标准高，意味着投入的成本要多，最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢？！至少在基层现在普遍缺乏资源，缺少经费。

我刚到东南沿海某市调研，这市里有个工业强镇，经济非常发达。2018年该镇工业产值达360亿，上缴各项税费31亿。但因为现在一些地方——特别是东南沿海经济发达的省份——实行乡财县管，市拨给它这个镇年度经费4000万。基层的经费开销主要分三块，俗话说就是：养人、办公和做事。这镇的财政供养人员，包括公务员、老师等，每年就至少需要8000万，再加上办公、做事，去年实际支出达1.1亿。中间缺口7000万，这些都得自己去筹措。

还有个例子。上头说要搞乡村振兴，市要修一条路，得花1000万，但只给镇里300万，另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万？

为什么现在地方债务问题突出？提那么高的要求，定那么高的指标，但又没给够钱，结果根本就做不到嘛！没办法，基层政府就靠卖地和借债。现在主要就靠这两招儿筹措经费。

资料图：视觉中国

第三，“最严要求”。

现在上边布置的任务非常具体，包括路线图、时间表、各项标准，有的干脆就是下发一个大表格，要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲学上讲“一般”和“特殊”，“白马非马”嘛！上级下达的所有政策都是“一般”，而到了基层都是“特殊”。马列主义还得结合中国革命实际呢，底下情况千差万别，不可能和上面政策一一对应，但现在上头下达任务时配张表，说必须得严丝合缝、一一对应——这不就是用主观裁剪客观了吗？！

现在很多政策缺乏灵活性，要求不折不扣，可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的，具体做工作一定要有自由裁量的空间。我爱用踢足球来比喻。足球赛要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行，一碰就犯规，一跑就越位，那这球还踢不踢了？那就甭看球了，光听裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是说，各种政策执行时，要留有一定余地，要给一定灵活性，要给执行者一定的自由裁量权。否则任何政策都无法真正得到执行和落实，还会助长形式主义。

当然，现在强调从严治党，灵活性不能太大，但是不大不是没有，如果是不折不扣的顶格管理，底下实际上就什么也执行不了，或执行不合理。现在基层出现很多奇葩现象，都和这有关系。比如老两口种庄稼，折成收入，按标准就是贫困户，但他们儿子在外头打工，经常寄钱回来，老两口实际生活水平不困难。然而，由于后者难以统计，按标准就得给钱。而有的家里头有欠债等负担，但看着有些收入，这样即使真的贫困也不能给，给了就不符合规定了。

资料图：视觉中国

最后，就是“最快速度”问题。

我们国家很大，层级很多，一项工作布置下来，中间要有时间成本。拿我来说，有一次我接到一个任务，要求那个月18号前完成，但我接到任务时候已经是20号了。后来一查，这项政策半年前上级部门就制定了，但这传达路上就走了半年。可是任务一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是肤皮潦草地应付过去。

任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本，必须把时间留出来。现在底下搞很多形式主义是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置，星期三检查，星期五督办，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，没时间去真正地开展工作。工作时间是有限的，一天不吃不睡也就24小时，上头不断来检查、督办，要报告进度、做阶段性总结汇报，上面来人还要接待，结果工作时间变的少了，有的只能应付检查，坐屋里填表。

这种情况多了以后，底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象，大家不断地把上面的东西传下去，把下面的东西传上来。其实大家并不都那么认真，因为，很明显这么多的事情、这么多头绪，上报的那么多表格或报告，最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢！

观察者网：《通知》里还给了具体的指标，“确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%－50%。”请问您认为这要求可行吗？

房宁：我觉得不大可行，布置工作关键是看有没解决实际问题。说要减少30%-50%，这是主观意愿，缺乏根据——过去加了那么多的工作，根据何在？现在减，根据又何在？难道以前这些会是各个层级有意制造的？不是的，那是因为顶格管理的必然要求。

如果还是顶格管理，如果还是什么都要管，即使一件事情开一个会，但事多，会议和文件还是减不下来。管理不是主观地规定一个数字，是要真正解决问题。我认为，还是得针对形式主义产生的原因来治理，还得改变管理的理念和操作模式。

资料图：视觉中国

观察者网：那怎么改变？

房宁：第一，减少管理事项。不是管得越多越好，过了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住顶格管理的冲动。

第二， 降格以求。就像体育比赛，我们尽量去争冠军，但不能说不是第一名，就什么都不是。还是要从实际出发，尽力而为就是了。

第三， 量入为出。一定要有成本观念，现在更大的问题不是开多少会，而是要给多少钱办多少事。上头可以提要求，但一定要配给相应的资源，支付相应的成本。底下办事要人手、要花钱，上头提供足够的人员和经费，那再多的事也可以办，再多的会也可以开。

第四， 留有游隙。要赋予政策一定的灵活性，给底下一定的自由裁量空间。实际上，基层干部很反感那些一笔一划的规定，认为是对他们的一种不信任，进而产生消极抵触情绪。应该要信任基层，毕竟事情要由人家去办，既然要让他们办事就要基本的信任，就要给基层一定的自由裁量权，让下面干部能够结合实际，灵活有效地执行政策。

最后，留出时间。像前年所谓的“环保大跃进”。要煤改气、煤改电，本来是好事，可是都到秋天了，西北风都刮起来了，突然说不能够烧煤，要改烧天然气或用电。可那天然气在哪儿呢？管道在哪儿呢？电在哪儿呢？做事情不仅要问对不对，更要看行不行得通；在事情不具备条件的时候就不能做，要先创造条件才能做。连时间都不留，到下面可不就荒唐了？！

施工人员正在加班加点，加快“煤改气”施工改造（资料图/东方IC）

管理要讲究科学，而顶格管理是不科学的。一般来说，我们不能追求最优方案，而是要选次用，降格管理实际上就是一种科学管理。

如何科学衡量基层工作

观察者网：《通知》中也提到，“坚决纠正机械式做法，不得随意要求基层填表报数、层层报材料，不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价。”请问去掉这些以后，要如何更科学地衡量基层公务员或整个基层的工作成果？

房宁：如何考核，这一直是管理学上最复杂的一个问题。说说现在的倾向性问题吧。

第一个倾向性问题是细碎化。这和我刚才说的是一样的，如果过于具体，反而无法操作了。因为各地情况不一样，无法用一个标准去衡量和评判千差万别的对象。

第二个，就是考核中的“一票否决”。一票否决当然有一定的合理性，因为它可以突出一些重点，但现在的问题是一票否决太多了。

我曾在西南地区的一个市做调查，统计过考核市里工作的一票否决，其中比较明确的事项就有近20项。拿我自己的单位说吧，我统计过上面比较明确的一票否决就有11项。一票否决多了，下面无法做到；做不到了，作假的问题就容易出现。

再有，一票否决的缺点是容易产生以偏概全问题。工作再努力再好，出问题也是难免的。我十项都做好了，一项由于种种主客观原因没做好，就一票否决了，结果整个工作不合格，其他工作做再好也没用。这样就会导致一种适应性反应——以后别的事我都不管了，就针对这可能产生一票否决的工作。这么一来，也造成了因考核导向形成的行政短期化行为和功利化行为。

所以，一票否决不能滥用，要防止一票否决过多的现象。

第三，现在主要的问题还是考核过严了。佛说世界，非真世界乃名世界也；西方哲学也讲，“不能两次踏入同一条河流”。一年的时间里很多情况都变了，年初定下的考核目标到年底填表时往往早已经对不上号了。考核要有一定的灵活性，不能过于刻板。比如年初立下军令状，但年底没完成，如果能说出合理的原因，上头也认可，就不应该扣分了。

第四，还有个问题是短期考核太密。现在一般是年度考核，而缺乏中长期考核。很多工作可能短期内看不出来，但到年底要考核，所以资源有限的情况下，那些慢功夫、真功夫的就不做了。所谓“为官一任，造福一方”，功绩就得立竿见影，“包子有肉要在褶上”。

考核期短的问题，还与现在干部流动过于频密有密切关系，现在一个市委书记常常是干不满一个任期，干上两年就张罗着晋升了。一把手在一个位子上呆时间长了，就挡了后面同志的道儿，不快点走影响下级积极性不说，自己也尴尬也难受。

考核导向是指挥棒，如果注重中长期，立足长远，“功成不必在我”，那就可能慢工出细活；如果考核标准注重短期政绩，那干部的行为一定也是急功近利。

总之，考核问题非常复杂，这是政府管理中古今中外都难以解决的问题。

政府和社会都要“正确对待被问责的干部”

观察者网：《通知》里也提到，“要正确对待被问责的干部”。您怎么看待这一要求？

房宁：这是针对现在我们问责制中很多问题的。十年前我在党校学习，我们小组负责一个调研项目是关于问责制的。我是项目的执笔人，那是我第一次比较系统地接触问责制问题。大家都赞同问责制，但实际上问责是个非常复杂的专业性很强的问题。

首先，责任要明确，是谁的责任就是谁的责任，不能模糊；第二，责任一定是事先确定的，要先立下军令状。也就是说，必须事先明确责任，而且这个责任要让执行人知道，这样才能事后追究他的责任。这一点实际上很难做到，因为出现的问题是复杂的，而制定的规则是笼统的，这中间解释的空间就很大。

现在，许多问责执行中实际上变成了“追责”，也就是出了事必须得有人负责。其实，如果责任体系不完善的话，出了事很多情况下是追不到个人责任的。但是现在许多情况下不管怎样，一定要有人负责！必须要有人被揪出来平息民意。所以现在很多干部被问责后不服。我们之前调研，一些干部说心里很委屈，但出于党性也就自认倒霉担责，但其实心里还是不服。

资料图：东方IC

国家治理体系现代化，问责制是当中一个重要的组成部分。建立一个完善的问责制不是那么简单的，不是一下子就能形成的，它需要大量实践，反复试错。我很赞同文件上的观点，我们国家在建立形成问责制的过程中仍有很多不完善的地方，只要不是主观故意，只是工作有失误而被问责的干部，还是要给他们戴罪立功的机会。

国家培养一个干部要付出巨大代价和成本，就和培养一个医生一样。一个医生要治错多少病才能成为好医生。所以对干部也要很珍惜。这些干部吸取经验教训，将来也才能更好地工作。

观察者网：有一些被问责的干部，异地升迁引来群众的不满。您刚提到民意，那这里的民意该如何平息？

房宁：一方面，要做说明。首先问责要谨慎，要适当，不能还没调查，第一时间先撤干部，这不合适。犯罪嫌疑人被抓到，还要有一个很长的审判过程才能定罪；第一时间把干部免了，这不就是定罪了吗？！把握好处理时机很重要。

另一方面，社会要适应，不能干部一被撤职，就再无出头之日，不然就没人敢做事了。就跟开汽车似的，出了事故，还得看事故是主观故意还是失误或有客观原因，而不是直接吊销驾照了。小时候，听我爷爷就说过，越是有名的医生看错、治错的病就越多，没治好的病人就越多。干部和医生、科学家是一样的，都要通过不断实践、不断犯错，不断付出代价，获得成长进步。对于犯错被问责的干部，社会应有一个理性的态度。

责编|徐蕾

审核|隆洋

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