村委会和市政府打了23年官司，因为一纸通知

澎湃新闻记者 王选辉

今年82岁的黄宣金，还记得后岐村曾是远近闻名的渔村，如今滩涂都已被转包给外村人。本文图片均由澎湃新闻记者 王选辉 摄

为了一纸通知，为了两千亩滩涂的使用权及补偿问题，福建的后岐村与福清市政府打了23年官司，从中级法院打到了最高法院。

4月15日，澎湃新闻从后岐村村委会了解到，按照最高人民法院的裁定书要求，该村又一次向福清市政府提交了申请——请求对强制收回滩涂使用权进行补偿。

村委会与市政府的这一场诉讼之争，已经持续了23年。1995年1月，福建省福州市福清市政府的一纸通知，强制收回了其下辖渔溪镇后岐村两千余亩的滩涂使用证，随后将滩涂使用权转包给个体企业经营。

世代靠着滩涂养殖、海上捕捞为生的后岐村村民，不服该行政决定，以村委会的名义开始向法院提起诉讼，要求撤回福清市政府决定。

村委会曾在一审中胜诉。福州中院1998年1月作出判决，撤销福清市政府的行政决定，要求其重新作出行政决定并对补偿问题作出处理。可4个月后的二审，福建省高院以“本案已超过起诉期限”为由，驳回了后岐村村委会的诉求。

在申诉阶段，福建高院曾下发通知书称，滩涂补偿问题“向福清市人民政府反映解决”。此后，后岐村村委会调整诉求，要求市政府对滩涂损失进行适当补偿，但福州中院、福建高院均以程序违法驳回其请求。后岐村遂向最高人民法院提出申诉。

2018年12月，最高人民法院以“超过起诉期限”为由，驳回了后岐村村委会的申请，但在裁定书中明确提出：“关于涉案滩涂补偿问题，后岐村村委会可以向福清市政府反映解决。”于是，后岐村再一次提交了补偿申请。

1995年1月，福州市福清市政府的一纸通知，强制收回了其下辖渔溪镇后岐村两千余亩的滩涂使用证。

今年82岁的黄宣金，曾经是渔溪镇后岐村团支部书记，现在依然清楚记得后岐村“靠海吃海”的历史。黄宣金介绍，后岐村曾是远近闻名的渔村，多数村民都是靠着滩涂养殖、海上捕捞为生。

黄宣金回忆，上世纪六七十年代，因为产权不明，后岐村与隔壁村庄曾因为滩涂多次发生争议。为了解决各方争执，福清县（后改为县级市）政府开始对各村滩涂进行划分确权。1984年4月29日，福清县政府给后岐村村委会核发“融水字第071号”《滩涂使用证》。

澎湃新闻注意到，《滩涂使用证》载明，“东至江阴西港主航道，西至部队农场和本队海堤外侧，北至斜边港（不包括港），南至南土企港港边底水线”的滩涂，面积约2000亩，确定给后岐村村民委员会长期使用。

黄宣金介绍，为了规范管理，当年村里分成了十六个生产队，他是第十生产队队长，带领着二十多个渔民进行生产作业。在村委会的统一管理下，各个生产队分工合作，后岐村的海产品顺利销往各临近县市。

1995年1月5日，福清市政府下发《关于收回过桥山垦区内滩涂使用证的通知》（下称《通知》），这一纸通知打破了小渔村的宁静。

《通知》称，目前过桥山围垦工程已经合拢竣工，进入滩内建设阶段。根据上级有关规定和融政[1983]第530号文件精神，市政府决定收回过桥垦区内滩涂经营权，进行统一开发利用，1984年县政府核发的滩涂使用证及双方签订的协议同时作废。通知还称，“滩涂收回后国家统一安排开发使用。”

一夜之间，后岐村村民失去了滩涂的使用权。黄宣金记得，《通知》下发的第二天，村民在滩涂上养殖的上千亩海蛎、海参、虾、螃蟹等各类海产品，都没来得及收回，就有人开始阻止村民下海，不允许村民再靠近滩涂。

一段时间后，村民发现，滩涂并未用于国家工程建设，而是被承包给个体公司经营，再由承包公司转包给外地养殖个体户。

澎湃新闻通过当地多名养殖个体户了解到，滩涂承包公司为福清市融江水产养殖有限公司。工商资料显示，该公司成立时间与市政府《通知》下发时间相近，为1995年1月25日，法定代表人为王吓财。

《福建质量管理》杂志在2006年6月曾对王吓财创业经历进行报道。报道中称，“1995年，他凭着对水产养殖业执著的勤奋和过人的眼力，带领乡亲包下了柯屿、地桥山两个大型垦区渔场。”报道介绍，王吓财公司已经年产量逾万吨,成为福清水产品外销大户。王吓财当时对记者介绍，“今年又是一个好收成，预计水产品产值可达6000多万，比去年增三成。”

然而，后岐渔村“靠海吃海”的历史却因此发生改变，大部分村民们被迫离开了赖以生存的滩涂，离开故土外出打工。

最高法在裁定书中明确提出，“关于涉案滩涂补偿问题，后岐村村委会可以向福清市政府反映解决。

黄宣金等几个村委会、生产队负责人，当年向福清市政府反映多次无果。1996年7月31日，他们以后岐村村委会名义将福清市政府告上法庭，请求撤销福清市政府收回有关滩涂使用证的行政行为。

福清市政府在诉讼答辩中介绍，福清市过桥山围垦工程是福建省人民政府批准的建设项目，该项目围垦面积二万亩，其中包括1984年发给渔溪镇后岐村滩涂使用证上确认的滩涂。1989年过桥山围垦工程开始动工，1995年围垦竣工后进入滩内建设，市政府有权收回滩涂证。

1998年1月，福州中院对该案作出一审判决。福州中院认为，滩涂属国家所有，过桥山围垦工程是福建省人民政府重点建设项目，福清市政府有权收回滩涂证。但对原告在其滩涂使用权范围内的经营水产品应依法进行补偿。

福州中院遂作出判决：撤销福清市政府作出收回后岐村村委会滩涂使用证的具体行为，并在判决生效之日起一个月内重新作出具体行为，并对补偿问题作出处理。

市政府收回滩涂是否需要补偿，补偿是否有法律依据？后岐村村委会代理律师潘祥灿向澎湃新闻表示，根据1986年7月开始实行的《渔业法》第十三条第二款规定，“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制单位用于养殖的全民所有水面、滩涂，由建设单位给与适当补偿。”

此外，根据《福建省沿海滩涂围垦办法》第二十六条规定，“因围垦需要征用滩涂的，投资者应当给与原滩涂养殖使用权人合理补偿。垦区土地实行承包经营的，原滩涂养殖使用权人在同等条件下享有优先权。”

福州中院判决下来后，黄宣金等人松了一口气：“虽然不确定是否能收回滩涂的使用权，但至少能保证有补偿和优先承包权吧，也算对村民们有个交代。”

然而，事情的发展，并不是黄宣金他们想象那样顺利。

福清市政府不服福州中院的一审判决，提出上诉。

上诉状中，福清市政府认为，按照《行政诉讼法》第46条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。市政府在1995年1月作出《通知》，时隔一年多后，后岐村村委会才提起诉讼，已经超过时效。

黄宣金说，实际上村民都没有收到《通知》，也不知道通知的具体内容。当时只是被告知滩涂已经收回，这期间村民不断向市政府反映，后来才向法院提出起诉。

1998年5月21日，福建高院对该案作出宣判。二审判决书中，福建高院认为，福清市政府做出《通知》决定后，1995年3月就由渔溪镇政府向各个村委会作了口头传达，后岐村村委当时就知道福清市政府收回滩涂使用权，但到1996年7月31日才提起诉讼，超过了起诉时效。故驳回后岐村村委会的起诉。

随后，后岐村村民不断向福建高院提出申诉。2011年5月25日，福建省高院下发（2010）闽行监字第11号通知书称，“鉴于本案原审裁判已经生效，对于你们上诉的海域补偿金等请求，请你们向福清市人民政府反映解决。”

黄宣金介绍，此后村民屡次通过信访等方式，向市政府提出补偿请求，均未获得解决。

村民们的诉求曾引发渔溪镇领导的重视。卷宗材料显示，2012年3月5日，福清市渔溪镇党委、政府联合向福清市委和市政府提交了《关于后岐村滩涂诉求问题可能引发群体性事件的报告》（下称《报告》）。

《报告》称，“后岐村位于过桥山垦区边，人口2200多人，世代以滩涂养殖和海上捕捞为生。1995年1月4日，市政府下发《通知》，将这片滩涂收回，并承包给他人经营，村民反映强烈……”“为避免动态扩大，维护社会稳定，请求市委、市政府予以关注并介入协调。”

然而，渔溪镇政府的这份报告提交上去后，村民们的补偿诉求仍未得到解决。

请求市政府撤销《通知》的诉求被驳回后，后岐村村委会变更了一个诉讼请求——“请求予以行政补偿”。

2013年9月24日，村委会根据上述诉求，再次向福州中院提起诉讼，获得受理。

福州中院一审认为，后岐村村委会未经行政裁决程序直接向法院起诉，违反定程序，应予以驳回。后岐村村委会不服，提出上诉。福建高院则以超过诉讼时效为由驳回了上诉。

“打了20多年的官司，我们就是想讨个说法。”黄宣金说，当年和他一起维权的老人陆续去世，他现在成了唯一还活着的人，带着年轻一些的村民继续申诉。

福建省高院驳回上诉后，村民们把希望寄托于向最高人民法院申诉。

2018年12月24日，最高人民法院对该案作出裁定，认为后岐村村委会提起的诉讼超过法定起诉期限，对于其再审申请，不予支持。关于涉案滩涂补偿的问题，后岐村村委会可以继续按照福建省高院（2010）闽行监字第11号通知书告知的渠道，“向福清市人民政府反映解决”。

“即使司法程序上超过时效，但事关民生，福清市政府的补偿义务一直没履行，村民有权利继续反映、要求市政府履行法定义务。”后岐村村委会代理律师潘祥灿认为，从最高法的裁定书可以看出，后岐村村委会的起诉虽然被认定“超过法定起诉期限”，仅是暂时无法通过司法途径解决滩涂补偿诉求，但获得滩涂补偿的权利并未丧失，行政机关依法予以补偿的行政义务也并未消除，市政府应对收回滩涂证的行为进行补偿。

除了诉讼，对于千亩滩涂的财产处置，村民们心中也有疑问。

比如，转包给个人经营是否符合规定？政府转包和承包者分包给个体户的租金分别是多少？

围绕村民的这些疑问，2019年4月，后岐村村委会向福清市政府提出了信息公开申请。同时，按照最高法的裁定书要求，该村又一次向福清市政府提交了滩涂补偿的申请报告。

关于该案引发的23年诉争，2019年4月21日，福清市委宣传部新闻中心负责人给澎湃新闻发来福清市联排联调中心的《有关情况反馈》（下称《反馈》）。

《反馈》称，过桥山垦区围垦前，附近村庄(含渔溪镇后岐村)的滩涂实际上是毛滩涂，经济效益和社会效益均较低，同时在大潮时海水易倒灌造成一定经济损失。“为了保护人民群众生命财产安全和附近村庄土地免受海水侵袭，充分发挥国有滩涂经济效益和社会效益，实现国有资产保值增值目的，于1991年4月启动过桥山垦区围垦工程，于1994年10月完工。过桥山垦区海堤建成后，承担着防洪、排涝、挡潮等功能，保护着6.2万亩垦区土地，20多个村庄和9万多人口，保护南北走向31.8公里的旧海堤免受风暴潮侵袭。”

后岐村村委会代理律师潘祥灿对该中心将后岐村滩涂定义为“毛滩涂”表示不解。他认为，“毛滩涂”实际上都不是一个名词，百度等搜索引擎上都查不到有过这种表述。套用百度百科“毛地”的定义“不具备基本建设条件的土地”，“毛滩涂”可能被解释为“不具备渔业养殖条件的滩涂”，但村民已在这个滩涂上世代养殖多年。

《反馈》称，1995年1月，市政府依法收回过桥山垦区内滩涂经营权，进行统一开发利用。2004年，经福清市人民政府融政土〔2004〕71号文审批，由福清市渔江农业经济发展有限公司经营使用，垦区社会效益和经济效益均良好。

澎湃新闻查询工商信息了解到，福清市渔江农业经济发展有限公司成立于1999年5月17日，法定代表人为王小文。

澎湃新闻从中国裁判文书网查询到一份（2016）闽0181民初4996号判决显示，福清市渔江农业经济发展有限公司和前文中提到的福清市融江水产养殖有限公司系关联企业，福清市融江水产养殖有限公司的法定代表人王吓财，系福清市渔江农业经济发展有限公司的实际控制人。

对于最高法裁定书的情况，福清市委宣传部新闻中心负责人表示，经向市政府法制办了解，该办负责人认为法院判决结果已经明确，不对此做回应。

福清市联排联调中心在《反馈》称，《福建省沿海滩涂围垦办法》于1996年1月28日颁布实施，是在过桥山垦区围垦完成后以及收回垦区内滩涂经营权后一年颁布的有关规定，不能作为补偿依据。

“如果补偿没有依据，为何福建高院、最高人民法院在通知书、裁定书中都提出向市政府解决？”潘祥灿表示，1986年7月开始实行的《渔业法》就明确规定，国家建设收回滩涂的由建设单位给予适当补偿。之后《福建省沿海滩涂围垦办法》更是进行明确，所以补偿是有法律依据的。

本期编辑 邢潭

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