“巨无霸”乡镇龙港拟改市：构想“小政府大社会”

特大镇改市最敏感的问题是行政成本

龙港镇位于温州南部鳌江流域入海口，是拥有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。图/受访者提供

镇改市的龙港样本

本刊记者/胥大伟

发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》

4月8日，国家发改委公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中提到稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。

“沉寂”多年一直未有实质性推动的镇改市，又一次被推至政策的“风口”上。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，镇改市是个大趋势，改革的方向已明确，未来将会放开设市，而打开这个闸口，将给更多具有条件的城市拥有更好的发展机会，“释放压力、增加权力”。

随着国家层面相关信号的释出，镇改市已处在政策“开闸”的前夜，大幕徐徐拉开。

扩权困境

龙港镇隶属浙江省温州市苍南县，地处温州南部，浑黄的鳌江在这里入海，波涛状如“巨鳌负山”，鳌江成了分割鳌江镇和龙港镇的天然界限。位于鳌江南岸的龙港镇，早已崛起成为一个“巨无霸”。

龙港镇现辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87万，2018年实现生产总值305亿元，财政总收入达24.6亿，已超过中西部一些地级市的经济体量。

1983年，由“水不清，灯不明、路不平”的五个小渔村“拼凑”而成的龙港镇获批成立，怀揣3000元办公经费的陈定模成为第一任镇党委书记。陈定模告诉《中国新闻周刊》，彼时苍南县也刚从平阳县“分县而出”，县城驻地设在灵溪镇还是龙港镇，曾有过一番争论，并引起上级关注。苍南县为了安抚双方矛盾，决定在龙港设一个经济中心，这也为苍南县行政和经济中心长期分立埋下伏笔。

陈定模回忆，建镇之初，首先碰到的体制障碍就是城乡二元结构，以及严格的户籍管理制度。

1984年，龙港镇推出了土地有偿使用、户籍管理和民营企业制度“三大改革”，在全国率先把土地按照地段分为不同等级，作为商品来经营，解决城镇资金问题。同时，鼓励农民进城落户。

当时，龙港镇向苍南县提出“扩权”的要求，希望获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，“八颗大印”捆在一起盖章，让龙港获得了极大的自主权，到1990年前后这些权力基本被收回。 

从上世纪90年代起，龙港经历了二十多年“强镇扩权”试验，县权“三放三收”。

1995年的小城镇综合改革，使得龙港镇在财政、户籍管理等7个方面获得了部分县级管理权限，但是随着试点期的结束，2000年前后大多权力被收回。2009年龙港镇被列为温州强镇扩权试点。这次改革试点，龙港镇主要是扩充了土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等权限，建立了龙港城镇综合管理执法大队、龙港行政审批服务中心等平台。2011年进行“小城市改革试点”时，依然按照以往的模式下放了一些权力，但随着领衔助推相关改革的时任温州市委书记陈德荣的离任，各项计划也随即进入停滞期。

龙港镇委副书记金珍敏告诉《中国新闻周刊》，龙港镇前几轮的扩权改革，镇里向县里提出的权力范畴事项都是有针对性的，下放的权力事项很少，这也意味着下放的权限含金量都比较大。2009年，龙港镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49项，尤其向财政、住建、交通等三个部门申请下放的权力有20项，但最终下放仅2项。

镇级权力扩张，意味着上级部门权力的缩小。在金珍敏看来，之所以在扩权改革中会出现权力的收放反复现象，原因就在于牵涉部门的利益。

此外，龙港镇前几轮的扩权改革都是上级政府主导的，“这种扩权改革跟上级政府行政主官很有关系”，在金珍敏看来，上级政府行政主官决策或人事变动都直接影响扩权改革的结果。

中国城市和小城镇改革发展中心调研组一位负责人曾在调研龙港后指出，“看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退。”

2014年，龙港成为全国第一批国家新型城镇化两个镇级试点之一，开启了新一轮的“扩权”改革。金珍敏告诉《中国新闻周刊》，这一轮的扩权改革下放的权力事项很多，类似安监、国土、住建、城市执法等“责大，权小”的权力事项被大量下放至镇级，“现在政务环境跟过去不一样，权责一体化之下，权力大意味着责任也重”。

然而对于大量承接下放的县级权限的龙港镇而言，却无法回避没有行政主体资格的尴尬。

在中国城市和小城镇改革发展中心的一份报告里，调研组提出放权不能从根本上解决龙港发展中的问题。根据有关法律法规，乡镇一级的分局不具备行政执法的主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。从部门利益角度出发，为了维持权力运行中不出问题，这成为权力屡屡被上级收回的理由。

面对这份无法回避的“尴尬”，龙港镇长期采用“二号公章”这项权宜之计。“凡是放权事项涉及县级部门，他们会另刻一个公章给镇里使用。”金珍敏解释道。

事实上，温州市、浙江省法制办甚至国家层面都在研究相关事宜，以图解决镇级政府承接县级权限时，行政主体资格缺失的问题。

2016年12月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，建议省级政府通过类似于权力清单的形式，给乡镇政府授权。

金珍敏表示，乡镇往往承接县级权限，省级层面授权程序复杂、操作不易。“省级授权是单独针对某一个特大镇，还是所有镇。不同乡镇之间大小有别，情况不一，很多问题需要明确。”

难以独立的财权

龙港镇一家经营礼品的商店。图/新华

龙港镇财政局相关负责人对《中国新闻周刊》坦言，由于龙港属于“小马拉大车”，人口多、建设项目多、项目体量大、财政资金投入大，仅去年投入到棚改的资金就达15亿元。另一方面，小城镇的财政支出相当一部分需要用于一般公共服务。特大镇集聚大量人口，也放大了公共服务供不应求、镇级政府权责不对称的窘境，加之这些特大镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限。

模式之争

龙港镇东西排村文化礼堂是当地人休闲娱乐的一个好去处。图/视觉中国

来源：中国新闻周刊

值班编辑：冯超