评论丨房地产税立法过程，应成为一个重要的讨论平台

来源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）

作者丨杨志勇

编辑丨祝乃娟

杨志勇

中国社会科学院财经战略研究院研究员

2019年的“两会”，关于税的最重要议题有两个：

减税降费规模近2万亿，积极财政政策加力提效，毫无疑义。

房地产税立法一事则基本上是每次只要一提出，都会受到社会的高度关注。不同人基于不同的信息和不同的利益考量，审视这件大事。

自从2013年十八届三中全会确定“加快房地产税立法并适时推进改革”之后，社会各界对房地产税的预期已经转变为房地产税是躲不过去的，关键是它什么时候来和以什么样的方式来。对于决策者来说，这就是房地产税制方案的设计和实施的战略选择问题。

随着税收知识的日益普及，对于房地产税与房地产价格的关系，人们知道得越来越多。越来越多的人放弃了通过房地产税来调控房价的想法。房地产税也不见得就一定是住房制度不可或缺的组成部分。

住房制度应该要保障所有人都有可住的房子，对于不能通过商品房市场来加以解决的个人（家庭），保障性住房当应起到托底作用。不同时期不同社会对于保障性住房的覆盖比例和形式会有不同的需求，相应地形成不同的保障性住房模式。

各地所实施的商品住房限购在特定时期抑制了当地的商品房的需求，对于稳定房价起到了一定作用，但限购也意味着政府认可商品房是短缺品，有资格购买商品房的个人（家庭）购买商品房基本上不用担心房价下跌问题。

从上个世纪90年代末福利分房制度改革以来，商品房价格从总体上看是稳步上升的且某个时间段可能迅速上升，虽然不排除局部地区房地产价格下跌。

房价问题与土地供给制度有密切关系，只要土地供应足够多，那么房价上涨的压力就会缓解，甚至下降也不是不可能的。

中国人口多、城市土地少，但现在城市住房供应以公寓楼为主，释放出大量土地，土地供应总体上看是完全可以保证的。这就是说，通过市场力量是有办法让房价下降的。

住房价格持续较快上涨和货币供应量也有密切关系。M2与GDP之比在世界上处于较高水平，多发的货币在很大程度上为价格高昂的住房所吸纳，才有了相对较低的消费者物价指数（CPI）。

如果房价真得大幅度下跌，那么这些多出来的货币会不会挤入其他市场，从而造成其他商品价格上涨呢？这样的问题不能不加以关注，毕竟货币如水，总是要流到它应该去的地方。倘若如此，CPI就可能“报复性”上涨，这样的话，如何保持币值稳定就是一个大问题。

所有购买了商品房的个人（家庭）都不愿意接受可能是自己最大笔财富载体的住房总价缩水，他们就可能要求退回预购的住房，或要求开发商赔偿，或对按揭贷款条件提出新的要求。

房价稳定性，哪怕是名义价格的稳定因此显得特别重要。对于与个人（家庭）收入水平相比价格较高的房价问题的解决，最好的办法是提高个人（家庭）的收入水平而让房价保持相对稳定。

从长期来看，开征房地产税的国家都经历了房价持续上涨的过程，房地产税从长期来看不会让房价下跌。从国际上看，房地产税通常以评估价为基础征收，地方政府通常也没有动力让房价下降。2011年1月28日重庆和上海两市试点的个人住房房产税，虽然不是标准意义上的房地产税（不是以房地产的评估价值为基础征收，也不是普遍征收，而只是对一小部分住房征收），但从试点以来，两市房价也是持续上涨的。

中国目前的情况很特殊。

住房来源的多样性，决定了房地产税开征所带来的影响不同于一般市场经济国家。购买商品房，通常是个人（家庭）有了购买力之后才会买，但中国有相当部分的商品房是从福利房转化而来的，业主拥有住房所支付的货币相对于当前的房价基本可以忽略不计，现在价值百万千万元以上的住房可能只是花了几万几十万元就得到了。没有商品房的购买力，却拥有了商品房，而且在获得商品房之后，他们的收入水平并没有跨越式上升，结果是住房评估价与个人（家庭）的收入之比严重不合理。

且不说这些福利分房的受益者。十多年前购买商品房，所支付的总价较低，但过去的十多年，房价快速上涨，买房者的收入水平如果没有同步上升的话，他们同样面临一个问题，即住房评估价与个人（家庭）的收入之比严重不合理。在北京西北四环，十多年前一平方米五千元左右的价格，而今可能超过一平方米十万元，如果个人（家庭）收入没有跨越式上升，那么情形与福利分房的差不了多少。

以上两个群体有多少人，所涉住房面积和评估价有多大，都是必须注意的问题。这样的群体属于即使很想支付房地产税，也可能面临没有能力的约束。他们的问题是，也愿意支付税收，但确实支付能力有限。

经常会有人提议，给每个人一定面积的免征额，以换取房地产税的开征。

问题是，不同地区的住房价格差异很大，同是一平方米，市中心与远郊区的价格差距可能达到二十倍以上，这样的设想只会带来新的不公平。这样的政策选择对居住在市中心的个人（家庭）来说是一种优惠，但问题是，城市规划的目标是要让更多人居住在市中心吗？我们没有理由让世世代代居住在市中心的个人（家庭）搬迁，但他们祖传的住房评估价实在太高，他们的收入水平又很有限，这样的问题如何解决？如果一个人（家庭）同时在市中心和远郊区都有住房，那么究竟应该免哪里的面积呢？

免面积的思路转到免金额上来，例如给每个人30万元的免征额，但新问题还是会出现，市中心的个人（家庭）会抱怨负担还是很重。

可见，无论是免面积还是面金额，都需要认真研究其中隐含的问题，未雨绸缪，做好对策。

不少人只是用大城市思维来思考房地产税开征问题，大城市特别是特大城市一个人（家庭）拥有一两套商品房已经不容易，拥有多套住房的毕竟是少数，当然这不能排除拥有几十套几百套（座）住房的个人（家庭），因此以为免除一套两套纳税就可以解决问题。

实际上，在三四线城市，有三四套甚至更多住房的家庭不少，免除一两套之后，他们还可能要缴纳房地产税。自住房地产本身不会有现金流（非自住房现在就有房产税等多种税要缴纳），如果要纳税，业主可能就必须要出售住房，那么在当下经济下行压力较大的条件下，对房地产市场的影响也需要认真评估。

不少人希望在房地产税推出的早期，只是对少数住房课税，如同重庆和上海，这不失为一种立法思路，也会大大缓解征税的压力。但问题依旧在那里，如果不是按照评估价征税，那么这样的房地产税如何保证公平？如果按评估价征税，那么业主能负担得起吗？有人会说，交不起可以先记账，等去世后再算总账，这种说法很不负责任，会将房地产税开征导向税收伦理问题。国人总是希望有点财富留给子孙后代，结果是人一死房子就要拍卖，显然这对社会稳定是极其不利的，也不利于房地产税立法的顺利进行。

我们不能为了征税而征税。在许多时候，我们需要回到房地产税立法的初衷上来，我们到底是因为什么需要房地产税的。能够找的理由只有一个，为地方公共服务融资。为了让房地产税立法更加稳步，我们不能不考虑可能的各种社会反应。

房地产税开征或立法消息，每次一出来，甚至是一有风吹草动，就有明显的社会反应。房地产税的预期问题不能不解决。房地产税开征，在一定程度上有点像高高的堰塞湖，怎么防范化解风险呢？只有当人民能够坦然面对，只有当人民能够接受这样的税的时候，房地产开征的条件才会具备。

经常会有人讨论房地产税开征的理由何在，土地在增值，房子在贬值，但地又不是自己的，税基评估的是土地还是房子？要消除这些疑问，房地产税立法中就必须对这作出回应。

理性的做法是将房地产税立法作为一个平台，让公众可以充分地表达意见，毕竟开征房地产税的目标不只是税收收入本身，我们有更加宏伟的目标——人民的美好生活。只有在更有利于人民美好生活目标实现的前提下，房地产税的开征才不是什么问题。

本期编辑 刘巷