陆铭：中西部做的这件事，让人倒吸一口凉气

作 者：陆铭 上海交通大学特聘教授、博士生导师

来 源：功夫财经（ID：kongfuf）

近年来中国的地方政府积累了大量债务。

根据之前的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿，负有担保责任的债务约2.7万亿，可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿；并且增长速度很快，2008年及以前举借的地方政府性债务不到3.2万亿，到2010年底已增至10.7万亿，2013年中扩大至17.9万亿。这个官方正式公布的数据到2013年基本就截止了。

而理解中国地方债务问题，要细化到至少省这一个层面，就是地方政府债务占GDP的比重。

图一：中国地方负债率

从2017年中国省一级的债务/GDP的比率来看，越发达的地方负债率越低，债务率达到20%左右也相对较为安全，基本不用担心该地区的债务问题。但是欠发达地区问题比较严重，根据图一所示，红色越深，负债率越高。

从图示可知，负债率比较严重的是我国西部的经济增长明星，这出现了一个悖论，在经济增长最快的地方反而负债率最高。

这件事情怎么发生的？请大家注意一个信息，据统计，中国68%的地方政府的债务用于市政建设，而市政建设之中有一大块是新城建设。

我们这几年做了一个数据搜集，把截止到2014年，全国范围内凡是能找到的各个地方的新城规划都搜集了。为什么是到2014年？因为最近这些年，中国的新城建设已经进入了下降趋势。全国各地把新城都建好了，没有什么可建了。

图二：截至2006年各地已开建新城的规划面积（单位：km2）

图三：截至2014年各地已开建新城的规划面积（单位：km2）

我们用颜色的深浅在图上标明数据库里新城建设的面积的分布，颜色越深的色块表示这个地方建设的新城面积越大，东北的颜色很深，西北的也很深，西南还有几个颜色比较深的。这跟前面的图的信息对比，就有意思了。好像债务负债率高的，正好是新城建设面积比较大的地方。

早在2011年，我就讲过一件事，中国出现了“土地城市化快于人的城市化”现象。发达国家人和地的城市化都是同步的，但中国出现了这两者的分离。

我自己的数据库，截止到2014年，全国280几个地级市其中272个已经建有当地的新城，开建新城的城市占整个中国的地级城市总数90%以上。而这些新城规划面积达6.9万平方公里。

非常保守的估算，这些新城建成以后可以容纳约6亿人口，把今天中国所有农民都搬到规划新城里，还填不满。因为今天13多亿人口，有8亿已经居住在城市了，只有5亿多在农村居住。这是一个非常大的问题。

现在我们规划新城，如果真建起来，未来房地产库存的消化，恐怕是一个漫长的道路。

特别要强调一条，中国地方政府债务是2009年以后增长特别快，超过70%的新城建设就在09年以后、伴随着4万亿出的计划建设起来的。中央政府说地方可以搞发展了，你可以融资了。

地方政府怎么操作呢？地方政府拿到建设用地指标做一个城市规划，似乎土地有增值的潜力了，然后建立地方政府的融资平台，拿着城市规划跑到银行借钱，一开始直接从银行借，后来又把土地作为抵押物，去债券市场上融资。

前面讲到地方政府债务增长，直接跟新城建设有关，这样表面上看没什么问题，建好以后有GDP，债务率就下来了。但投的地方有没有回报，是不是真的能够带来GDP增长，才是关键的问题。

中国这些新城的建设，可以称之为“远大”的新城，建得又远又大。在我们的样本里，新城平均规划人口达到了42万。在欧美，这算是大中城市的规模。

就选址和位置来说，新城到主城的平均距离是25公里；而我国很多城市的半径不过5-10公里。在上海，松江到人民广场的距离是30公里左右，这意味着新老城市之间可以再塞进去一个城市。

举一个比较有代表性的西部新城的例子——兰州新区。兰州新区的规划面积是1700平方公里，大约接近上海辖区面积的三分之一。兰州新区计划在2030年达到一百万人，根据2014年的数据，兰州新城当时只有19万人。

而即便达到了规划，它的人口密度也只有每平方公里600人左右，距离主城区有多远呢？兰州新区飞机场距离市中心70公里，乘火车约50分钟。于是成了这样一个新城，路建得很宽，楼造得很多，不知道人在哪里……

我曾经到贵州一个地方调研，新城建设是在一个坑坑洼洼的山区里，而且是国家级贫困县，人口只有5万。可是做的新城规划，说要人口增长到30万。我说，这个人未来从哪来？当地官员说，没有问题，从别的地方来。可这是一个在贵州山区的国家级贫困县，会有6倍的人跑到当地？

现在我们为什么要关心新城建在哪里？一个是跟中国的房价问题相关。

2003年上届政府执政以后，有个非常强烈的想法，就是要平衡地区间的经济发展。在我国体制下，帮助欠发达地区提高他们的GDP增长速度，似乎是有办法的，最直接的就是给地（实际上是建设用地指标）。

所以我们看到在2003年之后，在中西部人口仍然不断往外流出的同时，在增量的土地供应当中所占的份额却是越来越高的，这就产生了严重的空间错配。

图四：中西部省份在全国土地供应中所占的份额

数据最新的一年里，新增的建设用地指标所对应的土地供应里，中国中西部省份居然可以占70%！

中西部是人口流出的地方，却占有70%的新增的土地供应，反过来，人口流入的东部沿海地区，土地供应仅占全国的30%。哪怕没有学过经济学，也可以推出来，房价会怎么变。

第二，新城建在哪里的效率问题。在欠发达的中西部地区，短期来讲由新城建设的投资拉动下GDP看上去是上来了。但从长期来看，用地方政府债务/GDP的比率来衡量，这个建设效率是低的，这其实是给中国未来城市的发展增添了一个包袱。

在经济学意义上，路上面有没有车跑才是关键，没有车跑的路不能叫做有生产性。而投入产出效率取决于什么呢？有三个层面。

最宏观的是选址，大量新城的建设在中国中西部人口流出地，影响了投入产出效率。

第二个维度往下降一点了，就是距离，很多新城建得离老城很远。

再往下降一点就是密度，人和人之间、企业和企业之间互动的距离就是密度。

我们的研究证实，新城更低的规划密度，或者到老城的距离很远，这两个都是不好的，结果就伴随着这个地方更高的负债率。

大多数城市都想向上一跃，但从世界一线城市的发展经验来看，城市等级划分体系是相对稳定。

如果我们回顾上世纪90年代的债务，当时杠杆率和债务和亏损很多都是在国有企业，国有企业很多资产都是动产，也就是可以进行拍卖、折旧，如果拍卖成功，有个私有企业接手，可以拿机器设备进行生产。

而今天的政府负债严重性在于，很多地方政府投资形成的资产，是不生钱的，而且是不动产，那就麻烦了。空间上不能移动，不能把欠发达地区造的公路、工业园搬到人口流入地。所以中国经济的隐性泡沫，对接下来的中长期趋势来讲，是非常严重的亟待解决的问题。

要知道，新城建设和地方政府债务是非常重要的事情，应该尊重城市发展的规律，一个城市的建设因为有产业才需要相应的人口和土地，而不是把土地规划在人口流出地。政策制定者在主观上想帮中西部发展（中央给地），最后却反而害了它们，使之背上累累负债。

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